11月16日，財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（簡稱財辦金92號文）引發(fā)行業(yè)強烈關(guān)注，在PPP經(jīng)過四年蓬勃發(fā)展之時，各地推出的PPP項目規(guī)模已超過17萬億，這個92號文的出臺， 無疑是一枚深水炸彈，將對PPP行業(yè)產(chǎn)生深遠影響，有地方PPP人士稱，如果嚴格執(zhí)行此規(guī)定，當?shù)?0%以上的項目都要被清理掉。《21世紀經(jīng)濟報道》稱，如果按照新標準執(zhí)行，官方PPP項目庫中現(xiàn)有的17萬億元項目還會剩下多少，預(yù)計這個比例不會太高。

浦發(fā)銀行總行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，PPP跑馬圈地的時代已經(jīng)過去，現(xiàn)在的項目要提質(zhì)增效。PPP項目越規(guī)范透明，比如不突破10%財政紅線，金融機構(gòu)擔心會減少，那些有核心運營能力的專業(yè)機構(gòu)，也能在PPP市場中進一步勝出。

當然，這個政策其執(zhí)行效果還有待觀察，但不業(yè)內(nèi)人士稱，要堤防政策用力過猛。大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示，PPP不是沒有問題，而是比土地財政、平臺債務(wù)、4萬億、政府購買服務(wù)和專項金融債等近年大政策比距離國家治理現(xiàn)代化更近。治理PPP千萬要用力適度，別走極端，否則經(jīng)濟下滑后，臭招復(fù)活造成的問題更嚴重，損失會更大。

財政部動刀 PPP前途堪憂？

來源：經(jīng)濟觀察報  作者：杜濤

財政部將會繼續(xù)出臺規(guī)范PPP的相關(guān)政策

中國財政部正在讓此前經(jīng)歷了四年猛跑的PPP（即政府與社會資本合作）項目熱潮慢下來，并進行規(guī)范。

2017年11月16日，財政部發(fā)出《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（簡稱《通知》），其中明確：進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風險增量。

據(jù)經(jīng)濟觀察報了解，這還是只是第一步，之后財政部將會繼續(xù)出臺規(guī)范PPP的相關(guān)政策。具體措施包括：強化10%的支出紅線；強化兩評（財政可承受能力和物有所值評價）并且將建立完善的PPP支出監(jiān)測體系。

一位PPP監(jiān)管部門人士對經(jīng)濟觀察報坦言，將不規(guī)范的PPP項目清理出項目庫，是為了防范金融風險，監(jiān)管層從未承諾進入PPP項目庫的項目會進行政府擔保或者兜底。

“PPP項目入庫，是責、權(quán)、利的充分劃分，若是項目出現(xiàn)問題，需劃分、劃清責任，它并非財政的隱性擔保，當然進入項目庫對項目會有一定的增信作用。”這位來自監(jiān)管部門的人士告訴記者。

禁止和清退

自2017年年初以來，財政部就一直不斷地對PPP進行規(guī)范。

2017年11月1日，財政部副部長史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。

一周后，江蘇省財政廳發(fā)布我國首個地方版強化政府和社會資本合作（PPP）監(jiān)管的規(guī)范文件，從地方層面再度強調(diào)嚴禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

此時中國的PPP產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展成了總投資額超過十萬億元的投資規(guī)模。按照財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，全國入庫項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域。

面對如此龐大的項目庫，財政部也在進行篩選評估。財政部金融司司長王毅公開表示，財政部組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規(guī)范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

財政部在11月16日出臺的《通知》中，明確了將被清除出PPP項目庫的相關(guān)標準。其中不適宜采用PPP模式實施的、前期準備工作不到位的、未建立按效付費機制的項目一律不得進入項目庫，已經(jīng)入庫的也將會被清理。同時，現(xiàn)有項目庫內(nèi)未按規(guī)定開展“兩個論證”的、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施的、不符合規(guī)范運作要求的、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔保的、未按規(guī)定進行信息公開的項目將被清退。

PPP項目庫中不規(guī)范的項目只是這幾年來PPP發(fā)展的一個縮影。E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，地方政府依然沒有改變?nèi)谫Y沖動，地方政府經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)，過度使用PPP，超過財政承受能力限制范圍使用PPP。而一些地方政府將一些不適合的項目做成PPP項目，造成了政府付費類PPP項目中，社會資本只針對前端的工程利潤，規(guī)避了后期運營。

這些無不意味著中國這輪PPP的發(fā)展已經(jīng)到了一個拐點。從中國PPP的監(jiān)管部門的態(tài)度看，PPP還會繼續(xù)推進，但是PPP的推進速度將會降下來。

薛濤認為，這三年政府對PPP初步建立了一個系統(tǒng)，包括操作流程，管理規(guī)范，還有信息系統(tǒng)，更重要的達成了推動PPP的共識，認識到了規(guī)范的PPP能夠控制地方債務(wù)。

但是規(guī)范并不意味著停擺，來自PPP監(jiān)管部門的人士告訴經(jīng)濟觀察報，規(guī)范PPP，是為了提質(zhì)增效，當然PPP不會像前三年那樣高速發(fā)展。現(xiàn)在，PPP的發(fā)展速度會慢下來，但是效率和質(zhì)量會提升上去。

資本金穿透

“資本金穿透”的要求，是財政部金融司司長王毅在2017年11月初的一個公開論壇中提出的。王毅表示，一些地方、一些項目出現(xiàn)了自有資金實力不足的現(xiàn)象，舉債借貸參與PPP，小股大債疊加風險。對此，王毅特別強調(diào)，要堅持資本金的管理。“要求對資本金做真正的穿透，而不要讓政府所謂的各種公共性的基金、投資性的基金小馬拉大車，更不要讓社會的資本參與方用借來的錢作為資本金，再用銀行的錢做運營。”

王毅稱，政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資，但資金結(jié)構(gòu)必須合理。不少社會資本自有資金實力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。這種情況下，社會資本難以分擔長期的風險，PPP這個好的機制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

對于資本金穿透，在薛濤看來，就是要追查PPP中項目的資本金來源，不能是借債，不能是固定的回報。

薛濤給記者分析，為什么進行資本金穿透，首先避免高杠桿帶來的金融風險，其次便是防止社會資本方的資本金全是借款，沒有達到共擔風險的目的，甚至會從客觀上帶來套工程利潤提前走人的現(xiàn)象。

來自PPP監(jiān)管部門的人士則對經(jīng)濟觀察報表示，資本金穿透主要是針對資本金不能用債務(wù)資金。PPP主要依靠未來的收益，而不是將資本金虛化。這樣可以打破重工程輕運營的結(jié)局，也可以有效的防止運營期間出現(xiàn)問題。“資本金穿透管理可以有效的去杠桿，降低企業(yè)負債，可以迫使金融機構(gòu)投資PPP，一是獲得投資利息回報，其次是獲得股權(quán)回報，也就是運營利潤回報，還可以獲得資產(chǎn)溢價的增值回報。若是PPP項目出現(xiàn)問題，可以用資本金來有效延緩時間，給政府和社會資本尋找到解決公共服務(wù)的途徑和方法。這樣PPP的速度肯定會降下來，但是質(zhì)量肯定上去。”上述來自PPP監(jiān)管部門的人士表示。

王毅還公開指出，地方政府方面，過于重視融資對經(jīng)濟增長的拉動，而輕視長效機制的塑造；過于重視短期投資效果，而輕視長期風險防范。社會資本方面，注重短期利益而輕視長期運營，“項目建好就拿錢、項目落地就走人”。中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗不足，對PPP相關(guān)法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中，“在干中學、邊干邊學”。中介市場缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管，服務(wù)水平還有待提高。

王毅表示，財政部下一步將從四個方面來推動PPP工作：第一、從單純關(guān)注項目落地數(shù)量，向關(guān)注項目規(guī)范性轉(zhuǎn)變。第二、從重視增量項目，向更加重視存量項目轉(zhuǎn)變。第三、從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長期效益轉(zhuǎn)變。第四、在力所能及的情況下，更好地推動我國企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。

據(jù)悉，未來財政部將會繼續(xù)出臺規(guī)范PPP的相關(guān)政策。比如：強化10%的支出紅線，強化兩評（財政可承受能力和物有所值評價）并且將建立完善的PPP支出監(jiān)測體系。

2017年11月10日，國家發(fā)展改革委出臺了《關(guān)于全面深化價格機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），對未來三年價格機制改革進行了系統(tǒng)謀劃和全面部署。其中提出，完善政府和社會資本合作（PPP）項目價格調(diào)整機制，促進政府和社會資本合作模式推廣。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認為，新階段的政策越來越清晰，未來PPP從數(shù)量上講，總量高峰期已經(jīng)過了，每年地方政府推出的PPP項目，2017年應(yīng)該是一個高峰，以后數(shù)量大幅增加的可能性很小了。從2014年到現(xiàn)在起飛階段，有些不規(guī)范的地方，接下來會越來越規(guī)范，從行業(yè)上講不是公共服務(wù)的項目，風險分配不合理、運作不規(guī)范的、不接受上級政府監(jiān)管的項目被清除出項目庫。政府付費的這扇門越關(guān)越緊，價格進行調(diào)整，使用者付費的項目會增加。

超17萬億元PPP項目迎發(fā)展拐點 防止異化為新的融資平臺

來源：21世紀經(jīng)濟報道

本報記者 周瀟梟 北京報道

經(jīng)過四年多時間的蓬勃發(fā)展，各地推出的政府和社會資本合作（PPP）項目投資規(guī)模已經(jīng)超過17萬億元。

11月16日，財政部發(fā)布的一份規(guī)范PPP項目庫管理的通知，如一記“深水炸彈”，或?qū)σ?guī)模日益壯大的PPP市場造成深遠影響。

財政部發(fā)布的政策，主要包括兩方面內(nèi)容，一是要嚴格新項目入庫標準，二是要清理已入庫項目。

有地方財政人士敏感地發(fā)現(xiàn)，“涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的”項目，以后可能難以入庫。他對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，PPP項目管理越來越嚴，PPP模式適用的范圍在收窄。

新增PPP項目條件在收緊，存量項目標準也在提高。一時之間，有業(yè)內(nèi)人士討論，如果按照新標準執(zhí)行，官方PPP項目庫中現(xiàn)有的17萬億元項目還會剩下多少，預(yù)計這個比例不會太高。

嚴控隱性債務(wù)增量

11月16日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，下文簡稱“92號文”），旨在落實全國金融工作會議精神，進一步規(guī)范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風險增量。

不少業(yè)內(nèi)人士對該文件的出臺，早有準備。浦發(fā)銀行總行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，PPP跑馬圈地的時代已經(jīng)過去，現(xiàn)在的項目要提質(zhì)增效。PPP項目越規(guī)范透明，比如不突破10%財政紅線，金融機構(gòu)擔心會減少，那些有核心運營能力的專業(yè)機構(gòu)，也能在PPP市場中進一步勝出。

有地方財政廳相關(guān)負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，今年7月份財政系統(tǒng)的一次內(nèi)部會議上，就已經(jīng)提到要規(guī)范PPP項目庫的管理。

11月1日，在第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長史耀斌對外釋放了“抓規(guī)范、嚴監(jiān)管、控風險”的信號。史耀斌指出，嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規(guī)范項目。規(guī)范項目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項目。

11月9日，江蘇省財政廳發(fā)文，提出要嚴控無現(xiàn)金流、完全政府付費類項目，PPP項目監(jiān)管趨嚴的認識進一步強化。

經(jīng)過四年的發(fā)展，我國落地的PPP項目投資額超過4萬億，還有大量執(zhí)行或儲備中的PPP項目，我國已經(jīng)成為全球規(guī)模最大的PPP市場。不少業(yè)內(nèi)人士已有共識，PPP項目應(yīng)該進入規(guī)范發(fā)展階段。

92號文明確了不適宜采用PPP模式的項目不得入庫，包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

其中“僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的”規(guī)定，引起上述地方財政人士的注意。他對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，對地方直接的影響是融資更難，像純政府付費、工程類的、沒有運營的基建項目，之前還能使用PPP模式來融資，但現(xiàn)在融資渠道在收窄。

上述地方財政廳相關(guān)負責人直言，前幾年P(guān)PP市場談得較多的是落地難的問題，今年的風向發(fā)生轉(zhuǎn)變，側(cè)重在對地方隱性債務(wù)，或有財政支出增長方面的擔憂。

集中清理入庫項目

除了嚴控新入庫項目之外，存量入庫的17萬億PPP項目將面臨集中清理的命運。

92號文要求各級財政部門應(yīng)按項目所處階段，將項目庫分為儲備清單和管理庫：處于識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介；處于準備、采購、執(zhí)行、移交階段的項目，納入項目管理庫。

鄭大衛(wèi)表示，將PPP項目庫分成管理庫和儲備庫，是為了加強管理。項目規(guī)模超過17萬億，但不能光看庫里的項目數(shù)量，而要看優(yōu)質(zhì)的、合規(guī)的、能夠落地的項目數(shù)量。

截至今年9月底，我國已進入開發(fā)階段的PPP項目（管理庫）達6778個，總投資約10.1萬億元；還有7442個投資總額約7.66萬億元的項目，納入了PPP項目儲備清單——總投資規(guī)模達到17.78萬億元。

92號文指出，不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔保、未按規(guī)定進行信息公開的項目等，應(yīng)予以清退。

包括尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的；政府向社會資本承諾固定收益回報等。

有機構(gòu)人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，地方融資平臺作為PPP項目社會資本方的，部分地方存在這樣的問題，未來如何整改還沒有很好的出路。

除了此前多番強調(diào)的不能變相融資、兜底回購等，足額繳納資本金、嚴控融資倍數(shù)也被明確提出。

正如11月1日，財政部金融司司長王毅在第三屆PPP融資論壇上所言，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范。